日本特殊法人认可法人和独立行政法人制度

    日本的行政机构较为精简，内阁府仅由十二个部门组成，因此各省厅成立了一些公共机构来协助政府机关行使其职能。早期，日本政府成立了一些特殊法人和认可法人来适应这种需求。随着时代的变迁，特殊法人和认可法人当初设立的目标已基本完成，作用开始下降。上世纪90年代末，日本政府迫于财政压力和民众改革官僚体制弊端的要求，开始对中央省厅和附属机构进行改革，并借鉴英国的政署(executive agency)制度对特殊法人和认可法人进行改革。1 999年7月公布了《独立行政法人通则法》，于2 001年1月6日施行。同时，中央各省厅负责草拟所属独立法人个别法草案，规定了所属法人的名称、目的、业务范围等一般事项。1999年12月22日公布了59个独立法人个别法，与通则法同日施行。  

    一、特殊法人和认可法人制度

    日本的特殊法人和认可法人是为执行与政府行政有关的公共事业，根据特别法律成立的法人。其中，特殊法人需要根据法律按照特定的程序要求成立，认可法人在数量上有法律限定，但在成立上没有特殊规定，在取得主管大臣的认可后，民间人士可以按照法律规定成立。

    1950年至1960年日本经济高速发展期间，社会对国家宏观调控和公共服务等方面的要求非常高，国家成立了数量众多的特殊法人，在公共事业、政策金融、研究开发等广泛领域与各省厅紧密协作，有利于政府各项政策的实施。后来，日本的发展进入了新的阶段，市场主体的作用大幅提高，许多事务不再需要国家的干预，国家对特殊法人、认可法人进行了多次整理、合理化改革。目前，特殊法人数量从高峰时(1 967年)的11 3家减少为36家，认可法人也减少至6家(包括日本银行、存款保险机构、日本红十字会等)。特殊法人的具体情况见附表七：

 

附表七   特殊法人的类型

    (资料来源：日本总务省行政管理局讲课资料)

     日本财政法规定，除非得到议会的批准，政府不能对特殊法人和认可法人进行财政援助。对这两种法人的预算属于财政投融资的范畴，通过金融市场发行国债、财投债获得资金来源，再通过财政融资资金特别账户预算分配给各法人。2001年以前由法人所属政府部门负责资金的运用，2001年以后琢则上由各法人自主运用，各法人还可以根据法律规定，经主管大臣决定后，发行财投机关债和政府担保债筹措资金。对特殊法人中的特殊公司，政府主管部门在执股比例、新股的发行、事业目标和计划的制定和变更、公司债的发行、长期借款、董事(理事)的选任和免职、债务的政府担保、财产分配、合并分立解散等方面都要根据其业务类型，进行不同程度的干预。

    (一)日本政策投资银行。

    1．成立的过程及目的。

    日本开发银行成立于1951年4月，北海道开发公库成立于195 6年6月(1957年4月，改组成北海道东北开发公库)。1999年10月，根据日本政策投资银行法，继承日本开发银行与北海道东北开发公库的一切权利和义务，统称日本政策投资银行。截止2007年9月底，注册资金为12722亿日圆。

    根据日本政策投资银行法第1条的规定，日本政策投资银行的目的是为了提高经济社会活力、实现可持续发展、实现富裕的国民生活以及为地区经济自立发展做贡献，以对一般的金融机构从事的金融等起到补充或者奖励作用为宗旨，提供长期资金，以此为日本经济社会政策的金融方面做出贡献。

    2．业务范围和资金筹措的来源。

    根据日本政策投资银行法第20条的规定，日、本政策投资银行的业务范围为：提供资金的功能是贷款、债务担保、取得公司债权、出资等；贷款等的对象资金是具有政策性的事业所需的，期限为1年以上的长期资金等。

    根据日本政策投资银行法第42、43条的有关规定，资金筹措的来源为以下几种：向政府借款；向银行及其他金融机构短期借款；接受寄托金以及发行日本政策投资银行债券。

    3．业务的政策性定向。

    日本政策投资银行法第22条将日本政策投资银行的业务定向为：为使日本政策投资银行的业务顺应日本国的经济社会发展，根据政府决定的“中期政策方针”(记载有在3年期间新银行应积极贡献的政策事项等)开展业务。

    日本政策投资银行法第23条规定，每年度的融资制度由日本政策投资银行制定、公布“投融资指针”。

    日本政策投资银行法第24条规定，由外部委员会组成的“运营评议委员会”就日本政策投资银行的中期政策方针、政策记载事项的实施状况进行探讨，并向总裁、财务大臣报告。

    4．业务运营的各项原则。

    根据日本政策投资银行法第20、2l以及41条的有关规定，业务运营原则分别为：切实偿还的原则；收支相偿的原则；禁止与其他金融机构竞争的原则；法定准备金积累与缴纳国库原则以及业务上的自主运营原则。

    5．日本政策投资银行的特点。

    首先，是综合性的政策金融机关。日本政策投资银行的业务领域不仅包括经济开发、还涉及社会开发、福利等所有领域，具有综合性、多面性，灵活机动、富有弹性地应对国民各个阶段的政策课题。其次，是对民间出资融资起到补充、奖励的作用。再次，是维持经营的健全性与自主性。日本政策投资银行需要维持作为金融机构的经营的健全性，进行高效的运营；同时，为达到政策目的作为金融机构要根据自主性判断决定投融资。

    (二)日本中小企业金融公库。

    1．中小企业在日本经济中的位置与作用。

    日本中小企业占日本企业总数的99％，全体员工的71％供职于中小企业，人数达到2800万人，年附加值额高于日本的大企业，支撑了日本高度的经济发展。

    根据日本1953年颁布的《新中小企业基本法》相关规定，日本中小企业应在以下方面发挥作用：创造出新的产业；扩大就业机会；促进市场竞争；促进搞活地区经济。

    2．中小企业金融公库的成立与业务范围。

    日本中小企业金融公库成立于1 9 5 3年8月2 0日，注册资本金为14338亿日圆。截止2007年3月31日，职工人数为2407名，有61个营业部店，海外驻在员事务所(马来西亚和吉隆坡)。

    业务范围主要由三部分构成：融资业务、支援证券化业务和信用保险业务。融资业务具体包括：对中小企业者贷款；承购中小企业者发行的公司债；对中小企业投资培育公司以及设备租赁机构贷款；将对中小企业者贷款债权、公司债证券化。支援证券化业务具体包括：受让民间金融机构等贷款债权加以证券化的业务；对民间金融机构的贷款债权等进行部分担保、认购部分证券化商品、担保业务。信用保险业务具体包括：对信用保证协会为中小企业者贷款等债务担保的保险；对信用保证协会的贷款。

    3．中小企业金融公库经营理念。

    日本中小企业金融公库作为日本政策金融机关，是日本经济活力的源泉。通过与民间金融机构、地区各机关进行合作，支撑地区经济的中小企业。通过多种多样的手段顺利提供事业资金，同时发挥咨询机能，以支援中小企业的成长为使命。

    4．中小企业金融公库改革。

    目前，日本的政策金融机构包括：中小企业金融公库、国民生活金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、国际协力银行(国际金融部门)、公营企业金融公库、日本政策投资银行和商工组合中央金库。但到2008年以后，日本将对上述机构进行改革，将会出现新体制。

    具体地说，2012年以后，中小企业金融公库、国民生活金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、国际协力银行(国际金融部门)将合并成为日本政策金融公库。公营企业金融公库将移交地方自治体、日本政策投资银行和商工组合中央金库将实施民营化。

    二、独立行政法人制度

    (一)独立行政法人制度的宗旨。

    根据日本《独立行政法人通则法》第2条第1项的规定，独立行政法人是以“在国家没有必要亲自作为主体直接加以营运的组织之中，对那些即使委托给民间的主体也未必能够进行营运，或者必须让一个主体垄断才能营运的组织，进行卓有成效的营运管理”为目的而成立的组织，它是难以用官方或者民间的形式加以表达的组织。日本的独立行政法人根据独立行政法人通则法(以下简称通则法)以及个别法成立，目的是针对市场失灵和国家经济发展的特殊阶段，成立专门机构在需要国家介入，但国家机关直接从事会受限于其职能限制，不能灵活发挥作用的领域自由、灵活的实现其设立的目标。独立行政法人存在国家公务员型(特定独立行政法人。‘)和非国家公务员型(非特定独立行政法人)两种形式，但是即使采用国家公务员型的形式，其从事的某些事项也同样适用民事法律的规范。实行独立行政法人制度的目标是提高公共事业的效率和质量，确保机构独立、自律的业务运营，确保机构业务的透明度。

    (二)独立行政法人的基本情况。

    目前，日本共有102家独立行政法人，专职职员人数1 3．3万人。这102家独立行政法人从来源上分别是从国家机关分离出的职能成立(68家)，从特殊法人等转化成立(44家)和其他渠道(4家)。按照所从事的事业类型，可作如下基本划分(见附表八)

 

附表八           

日本独立行政法人的基本情况列表  

(资料来源：日本总务省行政管理局讲课资料)   

    (三)独立行政法人制度的主要特点。

    1．有关设立标准的规定。根据通则法的规定，判断某种事务或事业必须由国家机关直接实施的标准有三项：一是行使公权力对私人权利义务有直接且强制性限制的，具体包括对人身或财产能直接以强制力排除相对人的抵抗，所限制权利重大且受限制范围广泛的(例如警察、征税等)；二是在性质上必须以国家名义，依靠国家自身的权威所从事的事业(例如外交、授予国家荣誉等)；三是与灾害等国家遭遇的重大危机管理直接相关，必须由国家直接承担责任的事务或事业(例如国防)。除此以外的事务或事业，则以是否具有公共性，确有实施的必要；委托民间组织从事可能无’法实施；有必要由一个组织垄断实施来作为设立独立行政法人的标准。独立行政法人的业务在改革初期划分为：造币等业务、考试研究业务、国立学校等文教研修业务、国立医院等医疗卫生业务、统计等一般性业务、其他服务(由主管省厅进行审查，如果认为本来就不属于国家行政组织所应从事的业务，则分别予以民营化、转交民间或地方公共团体经营或予以废止)。通则法第1 3条规定，设立独立行政法人，除个别法有特别规定外，根据通则法的规定办理。主管部门首长任命设立委员会负责设立的相关事务(通则法第15条)。

    2．有关组织运营的规定。

    根据通则法第14、15、16条的规定，独立行政法人的组织构成采用首长制，独立行政法人的首长由主管部门首长指定并任命，设立委员会在设立准备工作完成并向主管部门首长报告后，独立行政法人的首长继承相关事务，并办理设立登记。独立行政法人可以根据个别法的规定设立监事和干部(董事或理事)，监事由主管部门的首长任命，干部则由独立行政法人的首长任命，但必须向主管部门首长报告并公布。另外，通则法第2 3条规定，独立行政法人可以根据个别法设置职员，由独立行政法人的首长任命。在发生解任事由时，主管部门首长和独立行政法人的首长负责各自任命的干部或职员的解任。在确保独立行政法人业务的独立性和自律性方面，通则法明确了独立行政法人的首长有权力任免其他董事或理事，通过法律制度将主管部门首长的干涉限定在最低限度。

    各独立行政法人的业务范围必须在各自的个别法中予以规定(通则法第27条)，其业务范围必须在设立时提出，并经主管部门首长的认可(通则法第28条)。针对独立行政法人的业务运营，主管部门的首长必须制定3年以上5年以下的中期目标并予以公告，该中期目标必须征求主管部门设立的独立行政法人评价委员的意见(通则法第29条)。独立行政法人在接受中期目标的指示后，必须制订中期计划送主管部门首长认可并公布。主管部门首长在审核认可时，如果认为其中有不适当的地方，可以要求变更中期计划的内容(通则法第30条)。在每个事业年度开始前(每年4月1日至次年3月31日)，独立行政法人必须根据经认可的中期计划，按照主管部门的规定制订该事业年度的年度计划，报告主管部门首长并公布(通则法第31条)。独立行政法人的会计处理采用企业会计原则(通则法第3 7条)。独立行政法人的财源由政府编列预算提供，在预算范围内向其拨付业务运营所需的金额(通则法第46条)。与政府部门预算相比，独立行政法人运营费预算不特别规定资金的明细用途，在中期目标期间内还允许结转使用。每事业年度终了后3个月内，独立行政法人必须编制财务报表送主管部门首长认可，会计财务除接受监事监督外，主管部门首长还要选任会计审计师对上报的财务报表、事业报告和决算报告进行审计(通则法第38、40、41、42、43条)。

    3．有关监督和评价的规定。

    为了维护独立行政法人的自律性和自主性，主管机关对其干预限于最小限度，而且尽量控制事前介入和管制的程度，注重事后监督。事后监督措施，除行政调查、违法行为的纠正及处罚等确保制度运行的行政手段外，最重要的是绩效评价制度。

    通则法第1 2条规定，主管部门设立的独立行政法人评价委员会(以下简称评价委员会)负责对独立行政法人的业务范围、中期目标和年度计划等进行评价并提供意见。评价分为“事业年度内业务绩效评定”和“中期目标所涉及业务绩效评定”。前者针对独立行政法人事业年度内的调查，分析中期计划的实施情况，对调查结果进行分析考核，综合评定该法人事业年度内的业务绩效(通则法第32条)；后者是针对中期目标期限内的业务绩效，调查分析中期目标期限内目标的达成状况，考核调查分析的结果，综合评定该法人中期目标期限内的业务绩效(通则法第34条)。绩效评价结果必须通知独立行政法人和总务省设立的“政策评价及独立行政法人评价委员会”(以下简称政策评价委员会)的意见会并予以公告，必要的话可以制定改善建议。最后，在独立行政法人中期目标终了时，主管部门首长必须对该行政法人业务继续实施的必要性、组织和业务状况等作全面检讨，并听取政策评价委员会的意见，提出必要的措施。政策评价委员会可以就独立行政法人主要事务及事业的修正废止，向主管部门首长提出建议(通则法第3 5条)。

    (四)实行独立行政法人制度取得的成效。

    日本独立行政法人改革的成效主要体现在运营效率、独立性和透明度等三个方面的提高上。在2 00]年特殊法人的整理、合理化计划中，从特殊法人过渡到独立行政法人的董事人数削减了40％，特殊法人和独立行政法人的董事退休金削减约三分之一，一般管理费平均削减约1 3％，事业费平均削减约1 O％，总共削减了1 8，OOO亿日元的财政支出。2 004年度以后，独立行政法人的总体工资5年减少了5％以上，通过设定效率化目标，8 5家法人一般管理费削减1 0％以上。2 007年度独立行政法人财政支出35，2 3 5亿日元，比2004年度实质削减3，8 5 O亿日元。在运营效率提高的同时，独立行政法人的自主性也获得了提高，其中公务员型法人(特定独立行政法人)从2001年的5 7家法人中的5 2家，减少到2 007年1 02家法人中。的8家，6家法人的1 3项事业还引进了市场化改革。实行独立行政法人改革后，法人的董事、职员的工资水平、业务范围、年度计划等都要向社会公布，彻底做到了与国家的信息公开法律规定保持一致。目前，所有独立行政法人要根据“有关经济财政改革基本方针2007”(2 007年6月内阁会议决定)和“有关制定独立行政法人整理合理化计划的基本方针”(2007年8月内阁会议决定)，按照“从官到民”的原则、竞争性原则和整合性原则，在事务事业上推进从零开始的重新调整，预定于2 007年底制定“独立行政法人整理合理化计划”，进一步提高公共服务的效率。

    三、借鉴和启示

    (一)推进政府职能改革，提高公共服务效率。

    日本实行的公共机构法人制度，尤其是独立行政法人制度，为政府设立机构提供政府不宜或不能直接提供的公共服务，一定程度上参与市场经济活动提供了法律依据。而且独立行政法人制度在一定程度上借鉴了民间企业组织的管理方法和标准，与传统的公共机构相比，提供服务的效率和组织运营的透明度都比较高。

    改革开放以来，我国政府也多次进行过机构改革，逐步形成了符合我国国情的行政管理体制，初步明确了政府社会管理和提供公共服务的职能定位。但是，目前我国仍在一定程度上存在政府职能与市场功能划分不清，政府职能“越位”与“缺位”现象并存的问题，有待进一步改革。维护社会公平正义是政府的重要职能，构建和谐社会，必须促进政府从过去的经济建设型的政府向服务型的政府转变。但作为一个发展中国家，我国政府在相当长的时期内仍要在一定程度上参与市场经济活动，因此，可以借鉴日本的独立行政法人制度制定相关法律，为政府成立的公共机构参与经济管理和投融资活动提供法律依据，同时提高上述机构的效率和透明度。

    (二)完善政策性担保机构，加大支持中小企业的力度。

    日本中小企业金融公库作为日本政策金融机关，是日本经济活力的源泉。中小企业金融公库采用一般贷款、特别贷款、直接贷款以及代位贷款等形式，以公正、中立的立场。多方面、持续性地支援中小企业的成长，具体有以下几种形式：对民间金融机构进行质和量的补充；稳定供给长期、固定的资金；对应经济的结构变化；将资金与利用资金的信息融为一体。从而形成了日本独特的融资业务，以看透经营的准确眼光，积极支援了中小企业等新事业的发展。

    我国中小企业的发展起步较晚，相关的法律制度不完善，政府对其支持的力度也相对滞后，在发展模式上，与日本所采取的完全政府担保的方式不同。鉴于我国尚属发展中国家，经济发展和财力有限，为维持市场竞争的公平性、多样性，目前我们还只能采取分步走，即以政策性担保机构如财政担保为主，以商业银行贷款为辅。2006年，中央财政所拨付的专项用于支持中小企业的发展基金为2．5亿元人民币，其中5000万用于政策性担保。2007年，中央财政加大了支持中小企业发展的力度，拨付4亿元人民币，其中1．88亿用于政策性担保。我们有理由相信，中国政府对中小企业的支持模式将逐步过渡到完全政府政策化。